我国在“一带一路”沿线国家应急能力建设研究

19.05.27     来源: 电力传媒数据研发中心

我国在“一带一路”沿线国家应急能力建设研究

曹海峰  

  近年来,“一带一路”建设逐步走深走实,我国与沿途各国的国际经贸往来和各种交往活动日益频繁。但同时,“一带一路”沿线国家各类自然灾害、事故灾难及其他公共安全事件不断发生,给中方人员的人身安全带来了不小影响,有的重大事件还造成了我国公民的严重伤亡,威胁到了我驻外机构、企业和项目的运行安全。在“一带一路”建设推进过程中,如何主动参与境外各类灾害和灾难的防范和应对,全力确保“走出去”的中方机构企业及其人员的安全,成为一个新的重大课题。

  “一带一路”沿途对我国参与境外应急工作提出了新挑战

  与国内发生的突发事件不同,“一带一路”沿途国家发生的灾害灾难因其特殊性而对我国主动参与境外应急管理活动提出了新挑战。

  一是“一带一路”沿线国家面临的自然灾害和事故灾难风险普遍较高,公共安全形势不容乐观。总体上看,“一带一路”沿线国家多处于自然灾害多发地带,各类灾害频发,且极端巨灾的发生概率显著高于全球其他地区。同时,“一带一路”沿线国家很多正处于工业化快速发展的起步阶段,安全管理水平有待提升,各种工业生产事故、空难、建筑坍塌、火灾等事故灾难时有发生,且很多事故往往会造成重大人员伤亡和财产损失。此外,油气、能源、交通以及其他重大基础设施项目运营中面临的安全风险水平也普遍较高。以自然灾害为例,近几十年来“一带一路”沿线国家地震、地质灾害、洪涝、干旱、海啸、热带风暴、台风和火山喷发等各种灾害活跃,给沿途各国造成了重大损失。例如,南亚、东南亚国家几乎每年都要遭受热带风暴和台风的侵袭,是全世界遭遇风灾影响最严重的地区之一。此外,泰国、印尼、孟加拉国、印度等很多国家还面临着非常严重的洪涝水患灾害风险。更为严重的是,“一带一路”沿线国家历史上曾多次发生过造成重大人员伤亡的极端巨灾。据统计,上世纪90年代以来,全球范围内发生的自然灾害中,仅1991年孟加拉强热带风暴、2004年印度洋海啸和2008年缅甸强热带风暴三次灾害所造成的死亡人数,就占到了全球灾害遇难人员总数的30%以上,而这些灾害均发生在“一带一路”沿线核心地带。这些灾害在给当地人民造成严重损失的同时,也对我国驻外机构和人员的安全造成了严重威胁,同时更对我国积极参与“一带一路”沿途灾害防范与应对工作带来了新的挑战。

  二是“一带一路”沿线国家应急能力低下决定了境外涉我灾害灾难事件发生后我方机构和人员的安全难以在第一时间得到切实保障。更重要的是,沿途各国的应急能力在整体上显著低于世界平均水平,个别国家因战乱频仍,政府机构运行的业务连续性受损,有的甚至还没有建立起完整的应急管理体系,灾害应急响应和处置救援能力严重不足。这种应急需求与能力供给的不匹配在短期内难以根除,这就决定了在“一带一路”建设推进的过程中,相关国家能够提供的公共安全保障水平总体上不高;同时也决定了在沿途国家发生危及到我方人员安全的重大灾害或其他公共安全事件时,很难完全指望事发地所在国能够提供及时精准的应急处置和救援救助服务。

  三是“一带一路”沿途国家主权的完整性决定了灾害救援只能以所在国政府为主导,我国对境外涉我突发事件应对的被动性多大于主动性。按照国际应急管理的基本原则和通行惯例,境外突发事件的应对都会遵循“非请求,不响应”的基本原则,这也是对事发地国家主权最起码的尊重。也就是说,境外涉我事件发生后,国内救援力量不能越俎代庖,如果要到对方国家开展救援行动,前提是必须先得到当地政府的许可,否则将不能贸然行动。在很多重大自然灾害发生后,我国派出人道主义救援队伍也需要得到对方的认可,并在开辟绿色通道后才可第一时间进入。

  四是“一带一路”沿途国家应急体制的多样性以及应急管理合作机制的滞后性决定了突发事件的跨国应对和合作对接存在困难,境外涉我灾害灾难的应对难以形成有效合力。“一带一路”沿线国家面临的公共安全风险错综复杂,各自的应急管理体制又千差万别,而且,我国并未与沿线所有国家建立起常态下的风险沟通和应急协调机制。因此,一旦在境外发生涉我方机构和人员的重大事件,沟通协调工作将会耗费大量的精力,难以在最短的时间内与相关国家实现无缝对接并形成国际救援合力。

  五是“一带一路”沿途国家与我国在宗教文化、语言习俗等方面的差异成为中方驻外人员灾后第一时间获取救助的“拦路虎”。受“一带一路”沿途国家文化差异、语言障碍、风俗不同等因素的影响,中方人员在主动与当地社会进行风险沟通、寻求灾后救助帮扶等方面,可能存在一定的畏难情绪和心理隔阂,进而可能导致错过获取救助的最佳时机。甚至,这种文化和宗教等方面的差异本身也可能成为诱发矛盾冲突的导火索,必须引起境外中资企业及其人员的高度重视,加强与当地公众的沟通,积极探寻融入当地社会之道。先有常态下的“民心相通”,才有灾害发生后的“携手同心”。

  我国在“一带一路”应急能力建设对策建议

  为进一步提升我国参与“一带一路”境外涉我灾害灾难防范应对的能力,保障我国驻外机构、中资企业和中国公民的安全,确保“一带一路”投资合作项目的安全运营,未来应强化以下几方面的工作:

  第一,应急管理与外交部门要建立起密切协作的长效工作机制,共同牵头开展“一带一路”境外涉我灾害灾难的防范与应对工作。

  未来,应急管理与外交部门应进一步强化在“一带一路”境外涉我灾害灾害应急响应和救援救助等方面的合作力度,依托部际联席会议制度,切实发挥两个部门各自的优势,联合牵头,统筹协调其他部门和各方力量,最大限度地实现信息和资源的共享。外交部门主要侧重于在灾害发生后,与沿途各国政府建立密切的协作机制,第一时间掌握准确的灾情信息并为境外中国公民提供必要的安全庇护。同时,“一带一路”沿线国家的驻外使领馆在前端要尽可能多地了解和掌握我驻外机构和人员面临的主要风险和对应急资源的需求,并为境内应急力量参加国际应急救援行动打通绿色通道。应急管理部门则应积极保持与外交部门的沟通联络,及时掌握境外灾害的动态,根据外交部门的建议有针对性地加强应急资源准备,以便在境外提出应急援助请求时能够第一时间为其提供可靠准确的紧急服务。在获准进入受灾国开展应急救援行动后,还要跟外交及其他主管部门、相关机构保持密切沟通,以便能够精准掌握各方信息,为各方提供及时的救援救助服务。

  第二,要积极拓展并不断深化“一带一路”应急管理国际合作的内容。

  要将境外灾害灾难的防范与应对作为一个重要目标,在队伍能力培养、应急物资储备、合作机制优化等方面统筹进行规划和建设。应急管理部门应将“一带一路”沿线国家作为开展应急管理国际交流合作的重点方向之一,将灾害风险信息共享和联合救援行动作为合作的重点内容之一,提升我国在“一带一路”应急管理国际合作领域的话语权和影响力。以中国国际救援队为核心和龙头,大力推动各类应急救援队伍的应急救援能力建设,在确保国内应急救援需求的前提下,根据“一带一路”沿线重点国家的灾害特点,适当开展有针对性的救援科目培训和演练。要积极创造条件,与“一带一路”沿线国家应急救援力量开展联合救援行动的演练,增进双方互信,提升协同配合能力。要进一步优化合作机制、畅通合作渠道、完善合作流程。一旦“一带一路”沿线国家发生重大灾害或灾难性事件,立即启动与有关国家的跨国应急合作机制,按照既定程序,为外方提供必要的人道主义援助。此外,还要加大与“一带一路”沿线国家在事件调查和总结评估等方面的国际合作力度。例如,万一在“一带一路”沿线国家发生涉及我方人员伤亡的工业生产或基础设施安全事故,以及空难、铁路事故或航运事故等重大灾难,应急管理、交通运输等有关部门还要积极争取介入事故调查工作,以便能够及时掌握权威信息,总结经验教训,主动回应社会关切。

  第三,要建立起以防为主的“一带一路”沿线国家自然灾害、工业生产和基础设施等公共安全风险的动态评估和预警预防机制。

  正确处理投资与安全的关系,切实将自然灾害和公共安全风险评估作为项目投资的先决条件,推动灾害风险管理工作关口前移,绝不做“火中取栗”式的投资。通过制度化建设,将沿线国家自然灾害、工业生产和基础设施等方面的公共安全风险评估结果作为“一带一路”境外重大项目投资建设的重要参考依据,有关部门和企业应大力强化境外投资项目的“安全成本—经济收益”分析,做到项目可行性论证与安全性论证同步进行,不做“撒钱工程”、“面子工程”。同时,还要充分利用并整合各类国家级灾害风险监测预警机构、气象预报机构及其他各类公共安全风险监测机构的信息资源,构建一体化的“一带一路”境外灾害风险信息共享平台,实现对灾害风险的实时预警和动态预防,为境外机构和人员提供精细化的灾害预警预测、公共安全形势分析与趋势预测等服务。

  第四,鼓励各类民间救援力量和应急志愿者组织积极参与“一带一路”国际灾害救援救助行动。

  要充分发挥民间组织参与国际救援活动的灵活性优势,打造一批具有广泛国际救援能力的民间专业应急救援队伍,并为其提供政策上的各种支持和外交上的各种便利。近年来我国的民间救援组织积极参与国际救援行动,取得了良好的效果。例如,国内影响力较大的民间应急救援组织——蓝天救援队曾先后参与了尼泊尔地震、缅甸洪涝灾害、老挝阿速坡省水电站大坝溃坝事故等一系列境外重大突发事件的应急救援行动,得到了国际社会的高度认可。此外,近年来还有大量国内民间组织成功参与了“一带一路”沿线国家的灾害救援,如绿舟应急救援队赴泰国对被困的足球运动员成功开展了洞穴营救行动,公羊救援队先后参与了泰国普吉岛沉船事故的国际联合搜救行动和莫桑比克强热带气旋灾害的紧急国际救援行动等。未来,要进一步加强对我国民间救援力量参与国际救援行动的政策引导,推动国内民间救援队伍装备配置、训练科目等相关标准与国际救援标准的对接,推进民间救援队伍的国际化、标准化、规范化建设,打造国际救援的“中国品牌”,提高其在“一带一路”沿线国家的知名度和影响力。

  第五,要强化“一带一路”境外涉我灾害灾难的应急预案体系建设。

  在政府层面,要根据“一带一路”建设不断走向深化、各种境外活动日益频繁的实际情况,进一步补充完善各级政府、各有关部门已有的涉外突发事件应急预案的内容。在预案修订过程中,要充分考虑当前国内有关机构、企业和人员在“一带一路”沿线国家开展交往活动时可能面临的灾害灾难风险威胁,同时还要充分总结近年来沿线国家发生过的、对我方造成重大影响事件应对中的经验教训。必要时,对于“一带一路”建设中的重大项目,可由有关部门牵头制定专项应急预案,做到“一项目一预案”,以有效应对未来可能面临的境外重大灾害灾难事件。在企业层面,要严格落实“一带一路”境外项目的安全与应急主体责任,以应急预案体系建设为抓手,大力强化境外中资企业风险管理与应急准备体系建设。督促有关企业加强与境外相关方共同编制应急预案并开展联合演练,切实提高中资企业应对境外灾害灾难等涉我突发事件的实效。

  (作者单位:中共中央党校(国家行政学院)应急管理教研部

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