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能源供给侧结构性改革的哲学思考

来源: 电力决策与舆情参考作者: 朱四海 日期: 16.09.12

  供给侧结构性改革的目标是解决“产能过剩与供给缺口并存”的剩缺问题,已被选为“十三五”时期国民经济和社会发展的主线。区别于西方经济学的供给学派,我国的供给侧结构性改革涵盖经济学、系统学、政治学三大学科,出发点是经济学,经由系统学,落脚点却是政治学,是马克思主义政治经济学在中国的新发展,是中国特色社会主义政治经济学的新主流意识形态。

  与其它产业系统一样,我国能源系统同样存在“产能过剩与供给缺口并存”的剩缺现象。习近平同志提出推动以“消费革命、供给革命、技术革命、体制革命”为主要内容的能源革命,意味着能源系统从一种质态向另一种质态的飞跃,因而与供给侧结构性改革是一脉相承的,通过改革实现革命,基本路径是供给侧+结构化。本质上,改革与革命都属于政治学范畴,通过调整生产关系中不适应生产力发展的部分和环节,满足生产关系一定要适合生产力状况的规律。本文拟从生产力与生产关系的辩证关系入手,具体分析能源系统供给侧结构性改革的理论问题。

  供给侧的“图纸设计”和“施工建设”

  供给侧是相对于需求侧而言的,二者共同构成市场机制中的供求机制。在西方现代化进程中,长期信奉“萨伊定律”,也就是供给创造需求;上世纪三十年代席卷全球的经济危机后,转而信奉“凯恩斯定律”,也就是需求决定供给;直到上世纪八十年代普遍发生“经济停滞与通货膨胀居高不下并存”的滞涨危机后,才把目光再次转回供给侧,主张经济增长的源泉在供给侧,认为经济增长取决于供给、供给取决于激励、激励取决于政府的公共政策,增加激励最有效的手段是减税、尽量减少政府的行政干预。这些主张在美国、英国等市场经济发达国家获得成功实践。

  我国能源长期处在短缺状态,外延式增长长期主导经济发展,直接结果是总供给能力的大幅度攀升,并出现总供给大于总需求,总需求管理便成为宏观政策的重点。通过对拉动经济增长的投资、消费、出口三大需求的总需求结构调整来加快经济发展方式的转变。近年来频频出现的弃风、弃水、弃光事件,以及企业减产面、停产面、亏损面不断扩大的产能过剩形势,说明仅仅依靠总需求管理已无法实现市场出清和产能出清,也无法满足经济结构升级的需要。总供给管理,也就是供给侧管理再度成为宏观政策的重要选项。

  供给侧管理本质上属于生产力治理范畴,目标是提升生产力发展水平。现实中,提升生产力发展水平是一个历史的进程,需要在“图纸设计”和“施工建设”之间取得平衡,也就是在静态治理与动态治理之间取得平衡。其中,以“图纸设计”为核心的静态治理是供给侧管理的基础性工作,重点绘制三张图纸。

  一是发展愿景,在“两个一百年”实现“社会主义现代化和中华民族伟大复兴”的国家目标框架下细化能源发展愿景,在传统能源与新能源的生产力发展任务框架下细化国内治理与国际治理的发展愿景,在劳动者、劳动资料、劳动对象等生产力基本要素框架下细化人的要素与物的要素发展愿景,对能源治理进行概念性设计和话语体系设计。

  二是发展战略,根据国家发展战略和区域发展总体战略谋划能源发展战略,涵盖总体战略、区域战略、领域(行业)战略以及与战略实施相关的发展能力建设,形成“战略群”;按照“目的因果链与行动因果链反序”的要求科学设计战略实施的手段,经营发展战略,涵盖政治运动、战役安排等战略动员以及项目带动、试点试验示范等战略抓手,形成支撑“战略群”落地的“战术群”;根据形势的发展与变化对发展战略进行战略调适、战略调整乃至战略转换,策动发展战略,动态管理“战略群”和“战术群”;从而形成一定历史时期指导全局的总体方略。

  三是发展规划,由空间规划和时间规划两大体系组成,空间规划重点解决生产力空间布局问题,时间规划重点解决发展愿景、发展战略的推进时序问题和实现路径问题,并将境外国外的竞合关系纳入到规划体系中来,明确政府规划的边界,明确哪些可规划、哪些不可规划;对于可规划部分,明确规划主体、程序、内容和实施机制,实现规划编制有法可依。

  “图纸设计”的根本目的在于“施工建设”,以“施工建设”为核心的动态治理是供给侧管理的关键性工作。以市场作为资源配置的基本方式、以公司作为经济治理的基本手段,需要一个与之相匹配的政府,涉及三方面任务。

  一是发展环境,能源发展是以企业为主体的,企业是市场的细胞,面对汪洋的市场需要“抱团”,通过相同细胞的空间集聚“集群化”形成规模优势,通过不同细胞的上下游合作“链条化”形成范围优势,这个过程需要政府的加持;企业是社会的器官、社会的厨房,公民面对企业的基本理念和态度,尊重企业、爱护企业、以发展企业为荣的社会氛围对企业发展至关重要,这个过程同样需要政府的加持;我国能源发展导源于“企业作为政府附庸”的计划经济,国有资本长期主导能源发展,加上“官本位”的传统价值观激励,政府公务员面对企业家具有一种天然的优越感,发展环境治理成为供给侧动态治理的首要任务。

  二是公共服务,建立企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的能源市场体系,还原能源商品属性;建立以投资、质量、价格为核心的经济性监管,以普遍服务、能源安全、环境保护为核心的社会性监管,以及以规避地方保护、优惠政策、不正当竞争为核心的反垄断“三位一体”、全国统一的能源市场监管体系,维护能源市场秩序;整合精简政府强制性标准、优化完善推荐性标准,培育发展团体标准,落实企业标准化主体责任,建立政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、协调配套的新型标准体系,让标准成为能源供给革命和消费革命的硬约束。

  三是资源配置,包括以劳动者为核心的“人的要素”以及以劳动对象和劳动资料为核心的“物的要素”,也就是经济学上的土地、资本、劳动力三大要素,受生态稀缺性的制约,环境容量正成为第四大要素;重点发挥科学技术在人的要素与物的要素开发利用过程中对能源发展的乘数效应,改进各类要素在不同区域的开发效率和不同领域的利用效率;发挥管理在要素保障、效率改进过程中的乘数效应,提高国内、国外两种资源的调控能力。

  能源系统结构调整四要素

  结构是相对于功能而言的,二者共同构成了系统。系统科学认为,系统是由相互联系、相互作用的要素组成的、具有一定结构和功能的有机整体;要构成一个系统必须具备两个以上要素,但要素本身无法直接形成系统功能,必须经由结构这个中介,结构反映的就是要素在系统内的秩序,也就是相互联系、相互作用的方式;不同的结构可以产生不同的质变,从而使系统具有不同的功能。由于任何系统都是较高一级系统的子系统,实现系统的功能不仅要完善系统本身的结构,还需要契合作为上一级系统的要素子系统的结构。

  能源系统属于国民经济大系统的要素子系统,同时还是全球能源系统的要素子系统。受资源禀赋的制约,我国能源供给以煤炭为主,煤炭的清洁利用成为能源系统的第一个功能诉求;与煤炭消费排放的二氧化碳相联系,大幅度提高非化石能源比重实现低碳化成为能源系统的第二个功能诉求;受技术条件的制约,我国能源消费效率不高,大幅度提高能源效率成为能源系统的第三个功能诉求;与能源消费总量相联系,大量的能源进口特别是石油天然气进口拉高了我国的能源对外依存度,保障能源安全成为能源系统的第四个功能诉求。能源系统的结构调整主要围绕清洁、低碳、高效、安全四大功能展开,推进能源消费革命、供给革命和技术革命。

  ——需求结构。这是能源系统结构调整的逻辑起点,目标是推进能源消费革命:一是工业化,未来5~10年我国将处在工业化中后期,工业特别是制造业还将是能源消费的主体,通过能耗标准和能效标准的完善与优化控制工业品的生产型和应用型能源需求,倒逼制造业参与全球产业链合作、并向低能耗的价值链高端集聚。二是城市化,未来5~10年我国将基本实现城市化,城市成为能源消费的主要载体,通过对建筑与交通能效标准的完善和优化控制不同规模和类型城市的能源需求,引导城市结构向能源结构调整看齐。三是居民消费,未来5~10年我国将由小康向高收入国家迈进,住房和汽车成为最大宗的个人能源消费,通过环境资源税适当提高房地产拥有成本管理住房消费、通过公共交通适当降低出行成本管理汽车消费,控制人均住房面积、控制私人轿车使用,从根本上改革现行的居民“敞开式”能源消费模式。四是进出口,实施出口产品“内含能源”管理、控制“输出型”能源消费,限制资源型高载能型产品出口、鼓励进口,大幅度提升服务贸易比重、扩大服务出口贸易。

  ——供给结构。这是能源需求结构调整的必然要求,目标是推进能源供给革命:一是总量,实施化石能源总量控制和非化石能源配额管理,能源生产者、流通者、消费者承担平衡的非化石能源配额责任,促进煤炭消费总量达峰减量、石油消费总量控制在对外依存度安全范围内、大幅度提升天然气在化石能源中的比重。二是用途管制,统筹考虑能源与化工两个领域,实施石油、煤炭用途管制,限制石油的非能源转化、石油主要用于生产交通运输燃料;限制煤炭的非电转化、煤炭主要用于发电。三是供给半径,统筹考虑集中式能源系统与分布式能源系统两个领域,因地制宜发展分布式电力系统,以天然气冷热电多联供为主要模式重构城市能源系统;推进油气管网和电网输配分开,输送网络反映政府意志、保障能源供给的物质基础,配送网络反映市场意志、保障能源消费的可获得性。四是供给安全,统筹国内国外两种资源两个市场,科学管控石油天然气的对外依存度、减轻油气进口对马六甲海峡的通道依赖;建设油气进口陆上通道与海上通道安全保障体系和国内石油天然气应急调峰储备体系与战略储备体系;创新满足需求的能源服务形式,按照比较优势和竞争优势原则通过国外市场组织能源供给,用市场的办法满足需求。

  ——要素结构。这是能源供给结构调整的必然要求,目标是推进能源技术革命:一是传统要素,包括能源资源、资本和劳动力;完善矿权制度和资源税费政策,调整能源资源开发利益关系,限制东部、控制中部和东北、优化西部煤炭资源开发,加强陆上和海上油气资源开发,保障化石能源的有效供给;扩大天然铀储备,建设核燃料保障体系;完善国土空间治理,保障能源项目建设的厂址资源以及油气管网和电网建设的廊道资源土地供给;健全资本报酬的市场决定机制、控制金融市场分利套利行为,保障能源发展获取社会平均利润;完善人力资本市场,培育企业家队伍、职业经理人队伍、专业人才队伍和庞大的产业工人队伍。二是现代要素,包括技术和管理;绘制能源技术路线图,发挥非常规油气勘探开发技术、IGCC等新一代煤电转化技术、核聚变等新一代核电技术、碳捕捉碳封存技术、交通工具电力替代技术、分布式能源系统技术、大规模储能储氢技术、智能电网与能源互联网技术等新兴能源技术的引领作用;全面引入管理学的理论和方法,从企业、行业、能源系统三个层面发挥管理在要素配置和开发利用过程中的乘数效应,提升能源系统的微观、中观、宏观治理水平。三是新兴要素,包括知识和信息(数据);科学设计能源话语体系,建立健全中国特色能源知识体系,全面提升中国能源的发展解释力与话语权;推进能源与信息(数据)深度融合,依托大数据、云计算促进“源---储”融合发展,全面提升能源供给侧与需求侧的动态交互响应能力。四是环境容量,包括大气、水、土壤的环境容量;完善标准、加强监管,控制化石能源使用过程中PM2.5NOxSO2VOC(挥发性有机化合物)等大气污染物排放;编制温室气体控排时间表,加快推进CO2排放由强度控制向总量控制转变,保障2030年前后CO2排放总量达到峰值;引入碳税、碳市场交易制度,建立碳减排成本负担市场化解决新机制;按照主体功能区要求,建立限制/禁止开发区小水电市场退出机制。

  ——空间结构。无论是供给结构调整还是要素结构调整,都需要解决空间布局问题,优化生产力布局:一是资源区能源基地,科学管控“资源诅咒”陷阱,建设山西、蒙西、蒙东、西南、西北五个综合能源基地,提高能源就地加工转化水平,减少一次能源大规模长距离运送压力;建设中西部煤电、水电、风电、太阳能发电基地,建设东部海上风电基地。二是非资源区能源基地,依托东部沿海地区港口岸线资源优势和厂址资源优势,以国外能源资源为开发对象,布局建设油气基地、核电基地和煤电基地,统筹推进海外能源基地建设。三是能源储运网络,建设西北、东北、西南、海上进口油气战略通道和国内油气骨干输配管网,建设跨区输电和新能源并网发电输送通道,促进资源区能源基地与非资源区能源基地互连互通。四是能源经济区划,改变现行的以行政区划为边界的能源市场组织形式,推进能源经济区划与行政区划脱钩,生产者按照成本收益原则自由销售能源产品,消费者按照市场价格机制自由选择能源产品。

  能源体制革命的目标及重点

  改革本质上属于生产关系范畴。人类社会发展是生产力与生产关系的函数,社会发展水平的高低主要是按生产力发展水平高低来衡量的,经济发展水平归根到底是由生产力发展水平决定的,但不同于生产力的绝对活跃性,生产关系具有相对稳定性,从而引致生产力与生产关系的矛盾,生产力与生产关系的矛盾运动成为推动人类社会发展的主导力量。1978年以前,我国长期信奉“以阶级斗争为纲”,生产关系长期处在经济社会发展的中心位置,由于脱离生产力轨道,生产关系偏好的现代化轨迹总体上是畸形的,甚至出现倒退的现代化或逆现代化;1978年以来,我国长期信奉“以经济建设为中心”,生产力长期处在经济社会发展的中心位置,生产力偏好的累积效应要求生产关系适应生产力状况进行适时的调整,但一边倒的现代化导向却极易引致生产关系调适的时滞、错位乃至制度锁定,阻碍生产力发展。因此,1978年的改革需要赋予新的内涵,也就是由生产力导向再次回到生产关系导向,改革生产关系中不适应生产力的部分和环节。

  我国能源生产力与生产关系长期由政府主导,政府能源治理的基本方式是国有化,资源资产国有、开发利用国营、流通消费国管,并长期将能源与交通一起定位为国民经济的基础设施,由中央政府和地方政府组建国有企业垄断性规划、建设、生产、运营。由于涉及行业多、企业分布广,除了建国初期的燃料工业部(1949~1954年)和上世纪八十年代末的能源部(1988~1993年)的短暂整合外,长期实施分业管理,历史地形成了以电力、煤炭、石油为主导的政府分业管理格局,2008年机构改革后新设立的国家能源局也未能从根本上改变这一格局。因此,推进以清洁、低碳、高效、安全为核心诉求的能源革命,仅有消费革命、供给革命、技术革命是不够的,还需要从生产关系入手,对权力和利益进行制度性调整,通过能源治理模式转换发挥国有企业和地方政府的两个积极性,还原能源商品属性,构建能源发展新秩序,推进体制革命。

  ——还原能源商品属性。这是能源体制革命的目标所在,重点推进三个层面的体制变革:一是产业定位,从根本上改变将能源作为基础设施的发展定位,还原能源的产业属性,重塑能源产业组织,按照能源市场化的发展要求完善价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制,推进能源产业化;二是产品定位,能源属于生活必需品,保障所有人能够以普遍可以接受的价格获得最基本的能源服务是政府的基本职责,必须将政府履行普遍服务责任的能源产品剥离出来、按照政府购买服务模式完善交易机制,为其它能源产品商品化创造条件;三是市场主权,还原能源产品的商品属性意味着政府将能源发展主权让渡给市场,实现由政府主权向市场主权的回归,能源产业链的生产者主权、流通者主权与消费者主权随着能源市场化改革的深入将发生根本性变化,进入生产者、流通者、消费者同权时代,实现消费者主权的回归,生产者自由销售能源商品、消费者自由购买能源商品,将给能源产业带来革命性影响。

  ——模式转换。这是能源体制革命的重点领域,重点推进中央政府的能源治理革命。我国是一个大洲级的国家,国家治理需要分级管理,由此派生出中央政府与地方政府,中央与地方的关系成为能源治理的主要矛盾。在“中华民族伟大复兴”的历史进程中,中央政府能源治理重点将逐渐由“国内为主”向“国际为主”转变、更多承担全球能源治理的责任,国家能源治理格局将发生历史性转变:一是状态转换,实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴是一个阶段性的发展过程,总体上需要经历全面建成小康社会(初级阶段)、基本实现物的现代化(中级阶段)、基本实现人的现代化(高级阶段)的阶段演进,每个阶段都对应着具有不同状态特征的能源治理;状态转换的要义,就在于按照国家现代化的要求、适时推进中央政府能源治理系统的状态空间转换。二是发展模式转换,状态转换是能源系统由低级状态向高级状态的上升运动,意味着“新系统的产生和旧系统的灭亡”,意味着能源系统从一种状态向另一种状态的质变;发展模式转换的要义,就在于按照状态转换的要求转变能源发展方式。三是治理模式转换,转变能源发展方式为能源系统的状态转换创造了条件,但不充分,根本原因在于状态转换涉及利益调整;治理模式转换的要义,就在于按照能源系统状态转换的要求转变能源治理方式。

  ——结构化治理。这是能源体制革命的关键环节,重点推进国有企业和地方政府能源治理体系与治理能力现代化,为中央政府能源治理由国内向国外模式转换创造条件:一是治理主体多元化,围绕需求结构、供给结构、要素结构、空间结构4个“结构化目标”,构建基于政府治理、公司治理、社会治理的能源治理体系,通过治理主体的多元化形成能源治理的结构性秩序,通过治理主体的规模化形成能源治理的组织体系,通过治理主体的规范化形成能源治理的制度框架。二是双层架构,统筹政府意志与市场自由,完善政府指令与市场信号组合机制,构建“地方政府+中央企业”的中央能源系统双层治理体制机制,构建“区域经济+行业经济”的地方能源系统双层治理体制机制,发挥地方政府和国有企业两个积极性,赋予地方政府更多的能源治理“制度与政策”创制权限。三是多核治理,按照经济公司化的要求完善和发展公司治理在能源系统治理中的基础地位;按照行业自律的要求提升行业协会在能源系统治理中的制度制衡能力;按照中央与地方、统治与分治双层治理的要求改善地方政府能源治理生态。

  推进能源供给侧结构性改革的建议

  改革开放以来,我国用30多年的时间跑完西方发达国家100多年的现代化路程,需求转型大幅度快于供给转型,社会供给能力赶不上需求的变化,在供给与需求的矛盾运动中供给侧成为矛盾的主要方面。与需求升级相联系,供给侧的问题总体上是结构性的,需要通过改革的办法来解决,供给侧结构性改革由此走进历史的舞台,成为新时期经济治理的政策选项。但与其它领域相比,能源供给侧结构性改革具有特殊性:一是长期的基础设施定位,能源产业的产业属性丧失,能源价格沦为宏观调控工具;二是长期的国有化导向,能源产品的市场主权丧失,市场体系不完善;三是长期的分业治理导向,政府能源管理部门分工趋于“碎片化”,政府干预过多、监管不到位;四是长期的国内治理导向,能源国际治理能力不足,以政府为核心的能源管理难以做到“从容”,更多表现为“救火”角色。因此,推进能源供给侧结构性改革,需要重塑价值观、再造方法论,构建支撑能源发展的新主流意识形态:

  第一,按规律办事。生产关系适应生产力发展水平规律是人类社会发展的基本规律,也是能源发展的基本规律;当前,在生产力与生产关系的矛盾运动中,生产关系已成为决定能源发展的矛盾主要方面,要把工作重点转到改革生产关系不适应能源发展的部分和环节上。

  第二,生产力标准。能源供给侧结构性改革是为能源发展服务的,改革是需要成本的,改革也是有红利的,有效化解改革成本、释放改革红利需要坚持生产力标准,改革要服从服务于能源生产力。

  第三,系统性。将能源系统纳入国民经济大系统和全球能源大系统,结构化解决能源系统治理问题;统筹需求结构、供给结构、要素结构、空间结构治理,结构化解决能源系统供给侧与需求侧问题。

  第四,分享治理。政府与市场分享能源治理,政府、公司、社会分享能源治理,政府包容市场和社会制度力量参与能源治理;中央政府与地方政府分享能源治理,中央政府包容地方政府和国有企业参与能源治理,中央政府将更多时间和精力投放到国际能源治理中去;生产者、流通者、消费者分享能源治理,供给侧包容需求侧参与能源治理。

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