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节能环保手段面临挑战

来源: 财新《新世纪》作者: 范必 日期: 14.07.17

  当今中国,节能减排和环境保护的重要性已提到前所未有的高度。2000年,国务院在《全国生态环境保护纲要》中提出了一个不算太高的要求,“遏制生态环境恶化的趋势”。十多年来,从中央到地方出台了大量政策,相关主管部门不论在经费、人员、手段上都得到了强化,各种宣传、曝光、研究、建议层出不穷,人民群众的呼声一浪高过一浪。“十一五”以来,经过各方面努力,能源消费强度和主要污染物排放水平出现下降,部分地区环境质量有所改善。 

  但是,资源环境约束加剧的矛盾仍然十分尖锐,“遏制生态环境恶化趋势”的目标还没有达到。这固然有经济发展较快,环境问题积累较多的原因,同时也要看到,现有环境治理的三大手段正面临严峻挑战。 

  第一个治理手段是指标控制。“十一五”规划中首次使用了约束性指标,其中涉及节能减排的指标是3个,分别为单位GDP能源消耗降低、化学需氧量减少、二氧化硫减少;“十二五”规划增加到7个,增加了非化石能源占一次能源消费比重、单位GDP二氧化碳排放降低、氨氮减少、氮氧化物减少等4个指标。 
  在传统计划经济时期,计划体系中有指令性计划、指导性计划。随着我国确立社会主义市场经济体制的改革目标,从上世纪90年代开始,国家就明确计划指标总体上是预测性、指导性的。约束性指标与指令性计划指标有类似之处,但也不完全相同。使用约束性指标控制能源和污染排放,这是中国首创,有不少问题急待解决。 
  一是制定指标的理论方法有待深入研究,各种影响因素错综复杂。传统计划指标的制定方法包括系数法、定额法、动态法、因素分析法等。计划部门要与行业部门、地方政府一起,经过几上几下、综合平衡才能确定计划指标。约束性指标制定的理论和方法,目前外界还不十分清楚。但有一点是相同的,国家确定指标后,国务院有关部门每年按行政区划下达给地方执行,再检查考核完成情况。由于各地产业结构、环境容量和历史累计排放不同,如果一刀切,按同等比例要求各地指标下降,对大部分落后地区来说,经济发展对能耗和排放的增长需求较高,显得不够公平;如果实行差别排放政策,让谁多排、让谁少排、这个量如何确定,又是一场艰难的博弈。于是出现了各地竞相争取提高能耗和排放指标,而不是争取降低指标的现象,这与中央落实科学发展观的精神背道而驰。  
  二是总量控制不利于淘汰落后、鼓励先进。一般来说,新建重化工业项目规模较大,其生产成本、单位能耗和污染物处理能力要优于传统工业中的中小企业。只有让这些先进生产能力尽快形成产能,生产出质优价廉的产品,才能通过市场的力量淘汰落后生产能力。近年来,一些准备新上的重化工业项目,由于能源和排放总量指标控制的原因不能尽快上马,某种程度上保护了高能耗、高排放的落后产能。 
     三是统计考核权威性不高。我国对能耗、污染物排放一直没有建立起完善的统计体系。相关主管部门自己制定约束性指标、自己下达、自己统计、自己考核,没有第三方参与,其客观性、公正性容易让人产生疑问。 
    第二个治理手段是项目审批。为了确保完成约束性指标,除原有的环评报告审批外,有关部门又增加了节能评估报告的审批。对这两个环节一般“把关”较严,投入与耗时较长。环评和节能评估一旦审批通过,实际执行情况往往很难掌控。存在着“重前期审批、轻过程监管”的现象。对绝大部分企业来说,为了节约成本,本身就有节能的动力,是否有必要进行节能环评审批,值得进一步探讨。   
  第三个治理手段是价格补贴。世界各国为了提高企业的环境保护责任,普遍将企业经济行为的外部成本内部化,如采取“谁污染、谁治理”,或者“污染者付费”的政策。而我国使用价格补贴作为治理排放的经济手段,出现了“企业污染、消费者付费”的现象。有关部门规定,凡安装脱硫、脱硝装置的发电企业,国家上调上网电价和销售电价,补贴其增加的成本。脱硫、脱硝本来是发电企业必须承担的环保责任,现在却都转移到电费上,由工商企业和居民来负担。更有甚者,发电企业不按规定运行减排设施,脱硫、脱硝电价补贴就会变成利润留在企业。据了解,这种情况并不罕见。  
  上述这些挑战,反映了现有治理手段尚未达到预期的绩效。在市场经济条件下,各类经济主体数量庞大、多元发展、高度竞争,企业不再是计划经济条件下政府的一个生产车间,分计划、下指标、搞审批、定价格已很难达到约束和激励企业的目的。因此,我们有必要重新审视既有的环境治理思路,更多地引入现代公共管理理念和竞争机制,划清政府行为与企业行为的界限,减少审批和指标控制,把更多的精力放在对企业环境行为的全过程监管。同时,发挥市场在节能减排和环境保护中的作用,运用市场的力量形成对企业节能环保的激励机制和约束机制。
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